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关于完善我市政府绩效考核评价体系的几点建议 

2014/11/14  发表部门: 

关于完善我市政府绩效考核评价体系的几点建议

李汉波

政府绩效管理以绩效考核为主要手段,对政府及其机构履行职能、完成工作任务、实现经济社会发展目标的过程、实绩和效果进行综合性评价,并根据考评结果改进政府工作、降低行政成本、提高政府效能。多年来,大连市不断加强政府绩效管理,完善政绩考核评价体系,认真做好省政府对市政府考评指标落实、市政府对区市县政府绩效考评、市政府对政府部门绩效考评等工作,总体形成了“三项考评联动推进”的工作机制,建立了信息化考评管理模式,提升了政府绩效管理的规范化、制度化和科学化水平,引导政府工作人员树立和践行正确的政绩观,有效推动了全市经济社会发展目标的全面完成,提高了大连市、区两级政府的执行力和公信力。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要完善发展成果考核评价体系,改革政绩考核机制。十二届人大二次会议通过的《政府工作报告》提出,要完善政绩考核评价体系,切实把各方面积极性引导到加快转方式调结构、实现科学发展上来。党的十八届四中全会公报提出,要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系。面对新形势新任务,作者拟就完善我市政府绩效考核评价体系提出如下建议。

一、顶层设计,全面规划,完善绩效考评联动推进机制

党的十八大以后,政府绩效管理已经上升为执政党的意志和国家决策,成为提高党的执政能力的重要手段,成为建设国家治理体系和治理能力的重要内容。为此,必须突出政府绩效管理的顶层设计和全面规划,在大局和全局上谋发展,注重各方面考评工作的统筹协调、全面推进。

大连市政府自1990年开始对市政府部门进行工作考核,19941995年由于机构改革停顿两年,这项工作至今已开展了23年。辽宁省政府2002年启动对各市政府工作考核,大连市为此落实省考指标任务,工作至今已开展了13年。大连市2004年又启动对区市县政府和先导区管委会工作考核,至今已开展了11年。2004年,大连市委将政府工作考核内容纳入市管领导班子和领导干部综合考核体系,并赋予50%的高权重。根据国家和辽宁省政府要求,大连市2007年实行政府部门绩效考核制度,2008年实行区市县政府绩效考核制度。在国家层面没有出台政府绩效管理的政策法规之前,我们应该不等不靠,立足过去基础完善工作的体制机制。

首先要健全领导体制,积极推进绩效管理领导机构和工作机构建设。绩效管理是国家工程、政府工程,必须加强组织领导,提高考评机构的级格和权威性。英国曾由副首相、美国曾由副总统直接领导政府绩效管理,由独立机构依法开展绩效考评。我国在国家层面,应该由政治局常委以上级别的官员领导全国的政府绩效管理工作,并明确由独立的专门机构、配备专业人员来执行对各省区市、对国务院部门的绩效考评。目前,辽宁省政府已要求各市成立高规格的、能够指导协调本级政府工作部门和下级政府的独立机构,选优配强专职人员,同时推进区市县也要成立高规格的机构。我市应该请市委常委分管绩效考评兼任市绩效考核办公室主任,以提高工作机构的协调力和执行力。总之,应建成党委政府统一领导、高规格专门机构组织协调、有关部门各司其职、人民群众和社会力量有序参与的工作机制。

其次要完善工作格局,统筹开展各项官方的考评工作。学习借鉴英国中央政府对地方政府绩效考评做法,在我国国家层面,应启动对各省区市政府、国务院各部门工作的绩效考核,开展重大专项工作的绩效考核。在省级层面,应开展承接国务院考核、对省辖市县、对省政府部门工作的绩效考核。在市级层面,要完善落实省考指标、开展对区市县政府和先导区管委会绩效考核、开展对市政府部门绩效考核三项工作,推动协调发展。此外,按照考人与考事相结合原则,将政府三项考核与市委对领导班子、领导干部的考核对接起来。同时,探索开展对市属未参公事业单位绩效考核,以及中省属在连单位对本地贡献力的考核。区市县也应统筹开展落实市考指标、对其下属街道(乡镇)、对其政府部门的绩效考核,与地区领导班子考核对接。市政府部门应建立落实市考指标、对其机关处室、对其下属事业单位的考评体系,推动工作任务全面完成。

二、执政为民,科学发展,确立以人为本的绩效考评内容

正确政绩观的本质是为民造福,重点是以民为本。我们在制定政府绩效考评内容和指标体系时,要从群众最关心、最迫切需要解决的问题入手,注重民生工程落实,把握全面、协调、可持续的发展要求,把握绩效管理的科学化、精细化发展方向。

首先应确立考评的总体目标,按照政府职能确定目标,根据目标分解任务。我国将政府职能定位为宏观调解、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护,并提出政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义方向转变;十八大将国家建设发展目标定位为 “五位一体”协调发展,因此我市绩效考核内容就要涵盖政府的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五个方面,并对目前考评体系中的薄弱方面进行适度强化。要立足于大连“三个中心”和“两先区”发展战略的分阶段、分步骤实施,2013年重点考核促“四化”、稳增长、调结构、惠民生、抓生态五项工作;2014年重点考核转方式调结构,持续改善民生,提升城市功能,提高经济发展质量和效益等工作。

其次应确立考评的具体指标,按照概念操作化的思路,制定可衡量的指标绩效计划。对我市区市县政府的考核,应继续坚持“九位一体”的考核模式,即考评发展战略、经济发展、结构调整、社会事业发展、资源环境、人民生活、社会管理、改革开放、自身建设9类指标,并合理设置每类指标的权重。按照国家要求,不断增加劳动就业、社会保障、居民收入、人民健康等方面的考评内容,进一步加大资源消耗、环境损害、生态效益、科技创新、安全生产等指标的考评权重。注意统筹城市经济和社会发展,在加强经济建设同时,更加注重社会事业和民生工程。在重视GDP指标,加大城镇居民和农民收入、CPI、恩格尔系数等民生指标考核的同时,加强城市基础设施、城市建设与管理、科技、教育、文化、卫生、体育、人口计生、就业创业、社会保障、住房惠民、农村扶贫、农村环境等指标考核。注意统筹市民与自然环境的和谐发展,加强节能降耗、环境质量提升、土地资源集约利用、生态绿化、海洋生态保护等指标考核,增强城市可持续发展能力。对市政府部门的考核,应继续坚持“四位一体”的考核模式,即考评业务工作、自身建设、领导满意度、群众满意度4方面内容,并合理设置每类指标的权重。考评业务工作要涵盖政府部门“三定”规定的主要职能,按照业绩第一原则,考评各部门完成省政府绩效考评指标、大连市《政府工作报告》目标任务和为民办实事项目、各部门自定年度重点工作目标情况。考评政府自身建设时,重点考评各部门落实市委、市政府关于加强政府自身建设方面的要求,具体考评政务公开、行政审批、电子政务、依法行政、公务员队伍管理、机关节约节能、机构编制管理、领导班子建设、绩效管理能力建设等方面内容。考评政府领导满意程度,重点考评市政府领导对各部门完成重点目标、发挥职能作用、改革创新和执行力等方面情况的满意程度。考评服务对象满意程度,重点考评各部门的服务对象对其履行职责、依法行政、办事效率、廉洁自律和服务水平等方面表现情况的满意程度。同时,加大对重大决策部署、部门职责履行、重点工作推进等方面的考核评估,推动行政体制改革和政府职能转变。

三、分类考评,节点控制,开展严格的绩效过程管理

对政府绩效考核,要在坚持统一考评基础上体现差异,实行分类管理,严格考核程序,实施节点控制,确保政绩取得。

首先应按照建设主体功能区的要求,考虑各地区自然禀赋和社会条件,实行差异化考核和各有侧重的绩效评价,提高考评的针对性和准确性。根据大连城镇化发展规划要求,可将区市县和先导区分3组进行考评。一组是主城区,即中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区、旅顺口区,其人口密度、开发强度偏高、资源环境负荷过重,属于优化开发区域,要强化其经济结构、科技创新、资源利用、环境保护等指标考评。另一组是先导区,即金州新区、保税区、高新园区、长兴岛临港工业区、花园口经济区,金普新区如形成完整区划,也可列入此组。其资源环境承载能力较强、经济条件较好,基本属于重点开发区域,要强化其经济增长、产业结构、质量效益、节能减排、环境保护等指标考评。再一组是市县,即瓦房店市、普兰店市、庄河市、长海县,既是大连的农、海产品主产区,又是重点生态功能区,也是轴承、新材料、家具制造、旅游度假产业的集聚区,既有限制开发区域的特点,又有重点开发区域的特点,要统筹兼顾,既实行农业开发和生态保护优先的绩效评价,又适度强化其经济增长、产业结构、环境保护等指标考评。根据政府部门职能分工,按照可比性原则,职能相近部门合理归并,分组考评。政府部门及直属参公管理单位可分成6组进行考评,即分成政府综合部门、贴近民生的社会管理部门、经济综合管理部门、专业经济部门、城市建设管理部门、执法部门6组,在每组内进行考评排序,提高考评针对性。

其次应按照考评程序标准化要求,严格开展考评过程管理,查访核验政绩取得情况。要制定好绩效计划,抓好考评指标分解。对区市县政府考核,指标应分解细化到街道、乡镇和有关部门;对市政府部门政绩考核,指标应分解细化到具体责任处室和责任人。要加强过程监测,实现政府绩效全过程管理。各地区、各部门针对各自承担的指标,应建立并落实月监测、季调度、半年和三季度检查、全年考评制度,建立平时考评登记备案制度。要采取内部考核与社会评议、专家评估相结合的方式,通过听、查、看、访等形式对工作实施考评。要反馈阶段性考评结果,形成绩效考评结果反馈书,及时反馈通报,为改进工作、提高绩效提供参考依据。

  四、历史检验,群众满意,以正确的标准衡量政绩

领导干部的政绩应该以能否经得起历史检验,人民群众高兴不高兴、满意不高兴、答应不答应为最高标准。多年来,大连市坚持让群众参与绩效考评,并致力于建立一种推动市民参与评价的有效机制,但目前这项工作开展比较薄弱。应加强群众满意度的测评工作,建立公众参与考评、监督政府权力运行的制度。

要引入多维的满意度测评主体,不仅设置上级评价,也要设置群众评议,还设置独立的第三方评估机构参与评价,实现评价主体的多元化、社会化。要改进群众考评政绩的方法,采取个别访谈、发放征求意见表、民主测评、实地考察、专项调查相结合,广泛深入了解情况。要注重完善公共决策的社会公示制度、公众听证制度和专家咨询论证制度,扩大群众参与考评的程度;注重发挥人民团体、行业协会、大众传媒的社会利益表达功能,发挥互联网通达社情民意新渠道作用,在政府工作的决策、执行、监督层面,调动群众积极性和创造性。要丰富群众考评政绩的内容,考评政府的服务对象对其在履行职责、依法行政、办事效率、廉洁自律和服务水平等方面表现情况的满意程度;考评对民意诉求办理、政风行风、基层站所工作的满意度;考评人大代表建议和政协委员提案办理情况的满意度等。

五、奖优罚劣,激励鞭策,鼓励创造持久的政绩

建立政绩考评结果科学运用机制,解决考用脱节问题,对政府部门和领导干部树立正确的政绩观有着直接的导向作用,关系着能否持续创造政绩的问题。我市要坚持过程导向与结果导向相统一,完善考评结果有效运用机制,发挥考核的导向与激励作用,增强绩效管理的动力和活力。

首先应将考评结果与表彰奖励相结合。对区市县政府考核,应根据考评分组和考评结果,每年评出综合奖和重点工作优胜奖等奖项。对获奖地区,市政通报表彰,并给予增拨公用经费的绩效奖励。对政府部门绩效考评,考评结果可分为优秀、达标、不达标3个层次,对优秀部门授予“年度政府绩效考评优胜单位”称号。对获奖部门,市政府通报表彰并给予增拨公用经费的绩效奖励。

其次应将考评结果与改进工作相结合。根据考评结果,被考评对象应有针对性地查找和分析行政管理中的薄弱环节,不断改进工作,激发发展激情,提升工作绩效。对考核结果不佳的部门,实行向政府报告制度,要求认真查摆问题、分析原因、总结经验教训、研究制定整改措施。必要时,实行向人大报告制度,或者实行行政问责制度。

最后应将考评结果与加强政府自身建设相结合。将绩效考评结果与政府部门领导班子考核挂起钩来,绩效考核结果以50%的高权重直接纳入领导班子综合考评体系。将绩效考评结果与公务员考核、奖惩、教育培训挂起钩来,推进公务员队伍建设。对绩效考核结果优秀部门,其年度考核优秀公务员比例允许达到20%。每年根据绩效考评结果,综合平衡政府行政表彰,有针对性开展教育培训活动。

总之,我市应以绩效考核为抓手,完成既定工作任务,提高政府管理水平,为推动城市经济、政治、文化、社会和生态文明建设协调发展做出积极贡献。下一步应强化政府绩效考核工作,不断完善考评体系和机制,优化考评内容,完善考评体系,创新考评方法;不断加强宣传和培训,为深化工作创造良好的氛围;不断改进工作手段,充分利用信息技术提高工作质量和效率;不断加大考核结果使用力度,鼓励再创佳绩;不断加强工作研究,不断总结经验,在理论创新中寻求工作突破。